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Veille législative et réglementaire - Grands arrêts

CEDH (Grande Chambre), Centro Europa 7 S.R.L. et di Stefano c. Italie, 7 juin 2012 : est constitutive d’une violation de la Convention européenne des droits de l’homme, l’impossibilité d’émettre, faute d’attribution de radiofréquences, d’une chaîne de télévision titulaire d’une concession légale

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Dans son arrêt de Grande Chambre, définitif, rendu ce 7 juin 2012 en l’affaire Centro Europa 7 S.R.L. et di Stefano c. Italie (requête no 38433/09), la Cour européenne des droits de l’homme dit, à la majorité, qu’il y a eu :

- violation de l’article 10 (liberté d’expression et d’information) de la Convention européenne des droits de l’homme
- violation de l’article 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété) à la Convention

L’affaire concernait l’impossibilité d’émettre dans laquelle s’est trouvée une société italienne de télévision, pourtant titulaire d’une concession légale, ne s’étant pas vu octroyer de radiofréquences d’émission.

La Cour a en particulier estimé que le cadre législatif en vigueur à l’époque manquait de clarté et de précision et qu’il n’a pas permis à Centro Europa de prévoir à un degré suffisant de certitude à quel moment elle aurait pu se voir attribuer les radiofréquences pour pouvoir commencer à émettre. La Cour a conclu que les autorités italiennes ont failli à mettre en place un cadre législatif et administratif approprié de nature à garantir un pluralisme effectif dans les médias.

Principaux faits

Les requérants sont Centro Europa 7 S.R.L. (ci-après « Centro Europa »), une société italienne basée à Rome, et M. Francescantonio Di Stefano, son représentant légal.

Le 28 juin 1999, les autorités italiennes octroyèrent à la société requérante, en application de la loi 249/1997, une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne au niveau national, qui l’autorisait à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle.
Il était précisé dans la concession que Centro Europa avait droit à trois radiofréquences couvrant 80% du territoire national.
Quant à l’attribution de radiofréquences, la concession renvoyait au plan national d’attribution des radiofréquences de 1998, qui énonçait que la société requérante devait mettre ses installations en conformité avec les prescriptions du « plan d’assignation » dans un délai de vingt-quatre mois et devait respecter le « programme de conformité » établi par l’Autorité pour les garanties dans les communications.

A partir de l’an 2000, Centro Europa saisit les juridictions administratives à plusieurs reprises pour se plaindre du défaut d’attribution de radiofréquences. Une première procédure se termina en mai 2008 par un arrêt du Conseil d’Etat, qui reportait l’attribution de radiofréquences à Centro Europa jusqu’à ce que les autorités aient adopté le plan d’assignation mentionné ci-dessus.

Toutefois, ce plan ne fut mis en oeuvre qu’en décembre 2008. Avant cette date, des régimes transitoires furent mis en place au niveau national, permettant aux chaînes existantes de continuer à émettre sur les radiofréquences qu’elles utilisaient déjà. En conséquence, Centro Europa, pourtant titulaire d’une concession, fut dans l’incapacité d’émettre avant le 30 juin 2009.

Entre-temps, en novembre 2003, la société requérante saisit le tribunal administratif régional d’une deuxième action visant la réparation du préjudice qu’elle disait avoir subi en raison de la non-attribution de radiofréquences. Le Conseil d’Etat décida de surseoir à statuer jusqu’à ce que la CJUE se soit prononcée sur l’interprétation des dispositions pertinentes du Traité de l’Union européenne, de plusieurs directives européennes, ainsi que de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. La CJUE rendit son arrêt en janvier 2008. Sur les questions mettant en jeu l’article 10 de la Convention, la CJUE estima notamment que la législation nationale adoptée pendant la période en question avait favorisé les chaînes existantes au détriment de nouveaux opérateurs, pourtant titulaires de concessions, qui se retrouvaient dans l’impossibilité d’émettre à défaut de l’octroi de radiofréquences d’émission.

A la suite de l’arrêt de la CJUE, le Conseil d’Etat conclut qu’il ne pouvait pas se substituer à l’Etat italien pour attribuer des radiofréquences, et ordonna au Gouvernement de traiter la demande de radiofréquences. Il ordonna également au ministère compétent de verser à la société requérante un montant de 1 041 418 euros (EUR) à titre de dédommagement, calculé sur la base de l’espérance légitime qu’avait Centro Europa, selon la haute juridiction, à se voir attribuer des radiofréquences. Le Conseil d’Etat conclut que Centro Europa avait subi un préjudice en raison de la négligence des autorités, qui avait abouti à la non-attribution de radiofréquences. Il ajouta que le montant du dommage matériel devait être calculé à partir du 1er janvier 2004, date après laquelle – conformément à une décision de la Cour constitutionnelle italienne – il aurait fallu adopter une législation permettant aux titulaires de concessions de commencer à émettre.

Griefs, procédure et composition de la Cour

Les requérants se plaignaient sous l’angle de l’article 10 d’avoir subi une atteinte à leur droit de communiquer des informations, et, sous l’angle de l’article 14 (interdiction de la discrimination), d’avoir été victime d’une discrimination par rapport au groupe Mediaset.

Invoquant l’article 6 § 1 (droit à un procès équitable), ils soutenaient également que la procédure engagée par eux n’avait pas été équitable, du fait de lois ayant prolongé la situation litigieuse. Enfin, ils estimaient que la concession octroyée en 1999 à Centro Europa avait créé en sa faveur un « intérêt patrimonial », donc un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole n° 1, qui n’avait pas bénéficié comme il se devait de la protection de la Convention.

La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 16 juillet 2009 et communiquée aux autorités italiennes le 10 novembre 2009. La Chambre à laquelle l’affaire avait été confiée s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre.

L’organisation non-gouvernementale Open Society Justice Initiative a présenté des observations écrites en qualité de tierce partie.

L’arrêt a été rendu par la Grande Chambre de 17 juges, composée en l’occurrence de :
Françoise Tulkens (Belgique), présidente,
Jean-Paul Costa (France),
Josep Casadevall (Andorre),
Nina Vajić (Croatie),
Dean Spielmann (Luxembourg),
Corneliu Bîrsan (Roumanie),
Elisabeth Steiner (Autriche),
Elisabet Fura (Suède),
Ljiljana Mijović (Bosnie-Herzégovine),
David Thór Björgvinsson (Islande),
Dragoljub Popović (Serbie),
András Sajó (Hongrie),
Nona Tsotsoria (Géorgie),
Işıl Karakaş (Turquie),
Kristina Pardalos (Saint-Marin),
Guido Raimondi (Italie),
Linos-Alexandre Sicilianos (Grèce), juges,
ainsi que de Vincent Berger, jurisconsulte.

Décision de la Cour

Recevabilité

Le gouvernement italien a formulé plusieurs exceptions d’irrecevabilité. A cet égard, la Cour conclut que :

1) Centro Europa peut toujours se prétendre victime de la violation d’un droit garanti par la Convention étant donné que le Gouvernement n’a pas admis – explicitement ou en substance – l’existence d’une violation, mais en est resté au constat du Conseil d’Etat selon lequel les autorités italiennes avaient fait preuve de négligence en n’attribuant pas de radiofréquences à la société requérante. Le dédommagement octroyé à Centro Europa n’était en soi pas suffisant. Et si l’attribution de fréquences le 30 juin 2009 a mis fin à la situation litigieuse, il n’y avait eu ni reconnaissance implicite d’une violation ni réparation correspondant à la période pendant laquelle la société n’a pas pu émettre.

2) Francescantonio Di Stefano ne peut prétendre avoir la qualité de victime, étant donné que seule la société requérante s’est vu octroyer une concession de radiodiffusion, et que M. Di Stefano n’a produit aucun élément démontrant qu’il serait l’actionnaire unique de Centro Europa. De plus, le refus d’octroyer les radiofréquences et les procédures judiciaires consécutives à ce refus ont affecté seulement les intérêts de la société requérante. Dès lors, la Cour déclare la requête introduite par M. Di Stefano irrecevable.

3) Centro Europa n’a pas abusé de son droit de recours individuel, étant donné que sa requête ne se fondait pas délibérément sur des faits controuvés en vue de tromper la Cour.

4) Centro Europa a saisi la Cour vingt jours seulement après la fin de la situation litigieuse, le 30 juin 2009, date à laquelle elle s’est vu octroyer des radiofréquences de télévision. Les décisions des diverses autorités nationales n’étaient pas définitives avant cette date, puisqu’elle n’a pas tranché toutes les demandes de la requérante. Partant, la société requérante a saisi la Cour dans le délai de six mois suivant la décision interne définitive dans son affaire, conformément aux exigences de la Convention.

5) Centro Europa a bien épuisé les voies de recours internes avant de s’adresser à la Cour. Certes, la procédure par laquelle elle contestait l’attribution de radiofréquences pour un seul canal était toujours pendante, mais elle ne pouvait être tenue d’attendre l’issue de cette procédure aux fins de la présente requête.

La Cour déclare donc la requête présentée au nom de Centro Europa recevable.

Liberté d’expression et d’information (article 10)

Il n’est pas de démocratie sans pluralisme, souligne la Cour en rappelant les conclusions qu’elle a énoncées dans sa jurisprudence bien établie sur le pluralisme dans les médias audiovisuels.
A cet égard, elle observe qu’il ne suffit pas de prévoir la possibilité théorique pour des opérateurs potentiels d’accéder au marché de l’audiovisuel. Encore faut-il leur permettre un accès effectif à ce marché, de façon à assurer dans le contenu des programmes considérés dans leur ensemble une diversité qui reflète autant que possible la variété des courants d’opinion qui traversent la société.

Si au contraire un groupe économique ou politique puissant était autorisé à dominer le marché des médias audiovisuels, qui ont le pouvoir de faire passer des messages ayant un effet immédiat, pareille position dominante serait de nature à porter atteinte à la liberté d’expression et à la liberté de communiquer et recevoir des informations en menant à une situation où ce groupe exercerait une pression sur les diffuseurs pour finalement restreindre leur liberté éditoriale, notamment s’agissant d’informations et d’idées d’intérêt général.
Quant à la situation de Centro Europa, la non-attribution par les autorités italiennes de radiofréquences à la requérante a vidé sa concession de tout effet utile étant donné que l’activité qu’elle autorisait n’a de fait pas pu être exercée pendant presque dix ans. Cette non-attribution a dès lors constitué un obstacle substantiel, et donc une ingérence, dans l’exercice par Centro Europa de son droit de communiquer des informations ou des idées.

Plus particulièrement, la Cour observe qu’à la suite de l’octroi d’une concession de radiodiffusion, Centro Europa pouvait raisonnablement s’attendre à ce que l’administration adoptât dans les vingt-quatre mois les textes nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. Sous réserve qu’elle mît en conformité ses installations, ainsi qu’elle en avait l’obligation, la requérante aurait ensuite dû avoir le droit de diffuser des programmes télévisés.

Cependant, le plan d’attribution des radiofréquences n’a été mis en oeuvre qu’en décembre 2008 et Centro Europa n’a obtenu qu’un seul canal pour ses émissions et seulement à partir du 30 juin 2009. Dans l’intervalle, plusieurs opérateurs ont provisoirement continué à utiliser diverses radiofréquences qui devaient être attribuées à de nouveaux opérateurs dans le cadre du plan national.

Selon le Conseil d’Etat, cette situation était due à des facteurs essentiellement législatifs.

La Cour les examinera comme suit. Une succession de lois a constamment étendu la période pendant laquelle les chaînes existantes dites « excédentaires » ont pu continuer à diffuser leurs programmes au niveau tant national que local. L’application successive de ces lois a eu pour effet de ne pas libérer les radiofréquences et d’empêcher les opérateurs autres que les chaînes excédentaires de participer aux débuts de la télévision numérique. En particulier, ces lois reportaient la fin du régime transitoire par référence à des évènements dont il n’était pas possible de prévoir la date. Les lois en question étaient libellées en des termes vagues qui ne définissaient pas avec une clarté et une précision suffisantes l’étendue et la durée du régime transitoire.

En outre, la CJUE a noté que ces interventions du législateur national s’étaient traduites par l’application de régimes transitoires successifs aménagés en faveur des titulaires des réseaux existants, et que cette situation avait eu pour effet d’empêcher les opérateurs sans radiofréquences d’émission, tels que Centro Europa, d’accéder au marché de la radiodiffusion télévisuelle alors même qu’ils bénéficiaient d’une concession.

La Cour conclut que le cadre législatif interne manquait de clarté et de précision et qu’il n’a pas permis à Centro Europa de prévoir à un degré suffisant de certitude à quel moment elle aurait pu se voir attribuer les radiofréquences pour pouvoir commencer à émettre. Il s’ensuit que ces lois ne remplissaient pas les conditions de prévisibilité telles qu’elles ont été dégagées par la Cour dans sa jurisprudence.

Enfin, les autorités n’ont pas pas respecté les délais fixés dans la concession, trompant ainsi les attentes de Centro Europa. Le Gouvernement n’a pas démontré que celle-ci aurait eu à sa disposition des moyens effectifs pour contraindre l’administration à se conformer à la loi et aux arrêts de la Cour constitutionnelle. Dès lors, elle ne s’est pas vu offrir des garanties suffisantes contre l’arbitraire.

Cette défaillance a eu notamment pour effet de réduire la concurrence dans le secteur de l’audiovisuel. Elle s’analyse ainsi en un manquement de l’Etat à son obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif dans les médias.

Dès lors, il y a eu violation de l’article 10.

Protection de la propriété (article 1 du Protocole n° 1)

La Cour observe que, eu égard au libellé de la concession et au cadre législatif en vigueur à cette époque, Centro Europa pouvait raisonnablement s’attendre à ce que l’administration effectue dans les vingt-quatre mois les actes juridiques nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. La requérante avait dès lors une « espérance légitime » de pouvoir commencer à émettre.

Etant donné que la société requérante s’est trouvée pendant plusieurs années dans l’incapacité de commencer son activité, la Cour estime que les autorités italiennes ont porté atteinte au droit de Centro Europa au respect de ses biens. La Cour vient de constater sur le terrain de l’article 10 de la Convention que l’ingérence dans les droits de la requérante n’avait pas de base légale suffisamment prévisible. Elle ne peut que parvenir au même constat s’agissant du grief relatif aux biens, et conclut à la violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

Autres articles

La Cour juge inutile d’examiner séparément le grief tiré par Centro Europa de l’article 14, et déclare irrecevable le grief sous l’angle de l’article 6 § 1.

Satisfaction équitable (article 41)

La Cour dit que l’Italie doit verser à Centro Europa 10 000 000 euros (EUR) pour dommage matériel et moral, et 100 000 EUR pour frais et dépens.

Opinion séparée

La juge Vajić a exprimé une opinion concordante. Les juges Sajó, Karakaş et Tsotsoria, auxquels la juge Steiner s’est en partie ralliée, ont exprimé une opinion en partie dissidente. Les juges Popović et Mijović ont exprimé une opinion commune en partie dissidente et la juge Steiner a exprimé une opinion dissidente. Le texte de ces opinions se trouve joint à l’arrêt.

Communiqué du greffe de la Cour

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