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Veille législative et réglementaire - Grands arrêts

Cour européenne des droits de l’homme : L’interdiction de la publicité politique payante au Royaume-Uni est justifiée (Animal Defenders International c. Royaume-Uni, 22 avril 2013)

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Dans son arrêt de Grande Chambre, définitif, rendu ce jour dans l’affaire Animal Defenders International c. Royaume-Uni (requête no 48876/08), la Cour européenne des droits de l’homme conclut par neuf voix contre huit à la :

- non-violation de l’article 10 (liberté d’expression) de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans cette affaire, une organisation non gouvernementale se plaignait de ne pas avoir été autorisée à diffuser une publicité à la radio et à la télévision.

La Cour note que les deux parties ont soutenu avoir pour but de contribuer au processus démocratique. Elle conclut en particulier que les contrôles de l’interdiction effectués par les organes parlementaires et judiciaires ont été exigeants et pertinents et ont pris en compte la jurisprudence de la Convention ; que l’interdiction ne portait que sur la publicité et que l’ONG requérante avait toujours accès à d’autres médias, audiovisuels et autres ; et que l’absence de consensus européen sur la manière de réglementer la publicité politique payante diffusée à la radio et à la télévision signifie que le gouvernement britannique a une plus grande marge de manoeuvre en matière de restrictions au débat sur des questions d’intérêt public. La Cour juge que, globalement, les motifs avancés pour justifier l’interdiction étaient convaincants et que l’interdiction ne va donc pas trop loin dans la restriction du droit de participer au débat public.

Principaux faits

La requérante est une organisation non gouvernementale, Animal Defenders International (« ADI »), basée au Royaume-Uni. Elle a pour objectif la protection des animaux contre la souffrance. Elle milite contre l’utilisation des animaux à des fins commerciales, scientifiques ou récréatives. Elle cherche également à obtenir des changements dans la législation et les politiques publiques et, dans ce but, à influencer l’opinion publique et le point de vue des parlementaires.
Étant une organisation militante, elle ne remplit pas les critères pour être enregistrée comme un organisme de bienfaisance.

En 2005, ADI lança une campagne intitulée « My Mate’s a Primate » (« mon ami est un primate »), dirigée contre l’enfermement et l’exhibition de primates dans des zoos et des cirques ainsi que leur utilisation dans la publicité télévisée. Dans le cadre de cette campagne, elle souhaitait diffuser une publicité télévisée où l’image d’une fillette enchaînée dans une cage était suivie de celle d’un chimpanzé dans la même position.

Elle soumit la publicité à l’organe compétent, le Broadcast Advertising Clearance Centre (« le BACC »), pour qu’il en contrôle la conformité avec les lois et les codes pertinents.

Le BACC refusa d’autoriser la diffusion de la publicité au motif que, les objectifs d’ADI étant de nature politique, l’article 321 § 2 de la loi de 2003 sur les communications interdisait pareille diffusion.

Cette décision fut confirmée par la High Court en décembre 2006 puis par la Chambre des lords en mars 2008. Cette dernière déclara notamment que l’interdiction de la publicité politique dans la législation du Royaume-Uni avait pour but d’empêcher que le débat public ne soit faussé par les plus gros payeurs, de sorte que le choix fait par le législateur dans la loi de 2003 n’était pas incompatible avec l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (liberté d’expression).

La publicité était visible sur Internet et l’est encore.

Griefs, procédure et composition de la Cour

Invoquant l’article 10, ADI se plaignait de s’être vu refuser de manière injustifiée la possibilité de diffuser de la publicité à la télévision ou à la radio.

La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 11 septembre 2008. Le 29 novembre 2011, la chambre à laquelle l’affaire avait été attribuée s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre. Une audience de Grande Chambre s’est tenue le 7 mars 2012.

L’arrêt a été rendu par une Grande Chambre de 17 juges composée en l’occurrence de :

Dean Spielmann (Luxembourg), président,
Nicolas Bratza (Royaume-Uni),
Françoise Tulkens (Belgique),
Josep Casadevall (Andorre),
Nina Vajić (Croatie),
Ineta Ziemele (Lettonie),
Elisabeth Steiner (Autriche),
Päivi Hirvelä (Finlande),
George Nicolaou (Chypre),
András Sajó (Hongrie),
Zdravka Kalaydjieva (Bulgarie),
Mihai Poalelungi (Moldova),
Nebojša Vučinić (Monténégro),
Kristina Pardalos (Saint-Marin),
Vincent A. de Gaetano (Malte),
Julia Laffranque (Estonie),
Helen Keller (Suisse),
ainsi que de Michael O’Boyle, greffier adjoint.

Décision de la Cour

Article 10 (liberté d’expression)

Les deux parties visaient le même objectif : garantir un débat libre et pluraliste sur les questions d’intérêt public et, de manière plus générale, contribuer au processus démocratique. Elles ont également convenu du fait qu’il s’agissait là d’un objectif parfaitement légitime. La Cour a donc dû déterminer si l’interdiction était allée trop loin dans la restriction du droit de participer au débat public. Elle a dû pour cela mettre en balance, d’une part, le droit de l’ONG requérante à communiquer des informations et des idées d’intérêt général que le public a le droit de recevoir et, d’autre part, le souci des autorités d’empêcher que le débat et le processus démocratiques ne soient faussés par des groupes financièrement puissants bénéficiant d’un accès privilégié aux médias influents.

Dans son analyse, la Cour a tenu compte principalement de trois aspects : le processus d’adoption de l’interdiction et son contrôle par les autorités judiciaires, l’impact de l’interdiction et les mesures de nature à en modérer les effets, et, enfin, la situation dans les autres pays, en particulier ceux où la Convention s’applique.

Concernant le processus d’adoption, la Cour a tenu compte des contrôles exigeants et pertinents auxquels les organes parlementaires et judiciaires ont soumis le régime réglementaire complexe encadrant la diffusion à la radio et/ou à la télévision de messages politiques au Royaume-Uni. L’interdiction a été soumise à un examen prélégislatif d’ampleur puis adoptée à l’unanimité par le Parlement, avec le soutien de tous les partis. La proportionnalité de la mesure a également été examinée de manière détaillée par la High Court et la Chambre des lords. A toutes les étapes, la compatibilité de la mesure avec la Convention a été vérifiée et la jurisprudence pertinente issue de la Convention analysée.

La Cour a rejeté les arguments avancés par l’ONG requérante pour contester la justification de ce choix du législateur et dressé notamment les constats suivants.

· La radio et la télévision sont des médias influents dont l’impact est immédiat et puissant. Rien ne montre que le développement d’Internet et des réseaux sociaux au cours des dernières années au Royaume-Uni ait fait basculer cette influence à leur profit au point qu’il devienne moins nécessaire d’appliquer aux médias audiovisuels une interdiction spéciale.

· Les annonceurs, bien conscients des avantages que présente la diffusion de publicités sur les médias audiovisuels, sont toujours prêts à payer pour cela de fortes sommes d’argent, qui sont nettement hors de portée des ONG souhaitant participer au débat public.

· L’interdiction a bénéficié d’un assouplissement contrôlé pour les partis politiques – organes qui sont au coeur du processus démocratique – avec l’attribution à ceux-ci d’un temps d’antenne gratuit pour la diffusion de messages politiques et électoraux ainsi que de messages liés aux campagnes référendaires.

· Prévoir une interdiction moins restrictive pourrait conduire à des abus et à l’arbitraire : par exemple, des organismes richement dotés pourraient créer des groupes de défense de causes sociales spécialement pour faire passer leurs idées ou créer un grand nombre de groupes d’intérêts similaires afin d’accumuler du temps d’antenne.

Compte tenu de la complexité du cadre réglementaire, cette forme de contrôle pourrait être source d’incertitude, de litiges, de dépenses et de retards.

Quant à l’impact de l’interdiction, la Cour a noté que celle-ci ne s’appliquait qu’à la publicité et que l’ONG requérante avait toujours accès à la radio et à la télévision (émissions à caractère politique ou publicités sur des sujets non politiques par le biais d’une branche associative), ainsi qu’à tout autre type de média (presse écrite, Internet et réseaux sociaux, manifestations, affiches et tracts).

Enfin, même s’il peut y avoir aujourd’hui une tendance à l’abandon des interdictions larges, il n’existe aucun consensus européen quant à la manière de réglementer la publicité politique payante à la radio et à la télévision. Les États contractants recourent dans ce but à une grande variété de moyens, reflet de la multitude des différences que l’on peut constater dans l’évolution historique, la diversité culturelle et la pensée politique de ces États et leurs visions de la démocratie.

Cette absence de consensus élargit la marge de manoeuvre dont dispose le Royaume-Uni en matière de restrictions à la liberté d’expression sur des sujets d’intérêt public.

Dès lors, la Cour a considéré que des raisons convaincantes avaient été avancées pour justifier l’interdiction de la publicité politique payante au Royaume-Uni et que cette interdiction ne pouvait donc s’analyser en une atteinte disproportionnée au droit de l’ONG requérante à la liberté d’expression. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 10 de la Convention.

Opinions séparées

Le juge Bratza a exprimé une opinion concordante. Les juges Ziemele, Sajó, Kalaydjieva, Vučinić et De Gaetano ont exprimé une opinion dissidente commune, et la juge Tulkens a exprimé une opinion dissidente à laquelle se sont ralliés les juges Spielmann et Laffranque.
Le texte de ces opinions se trouve joint à l’arrêt.

L’arrêt existe en anglais et français.

Source : résumé du greffe de la Cour

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