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Veille législative et réglementaire - Grands arrêts

Cour européenne des droits de l’homme, 22 novembre 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. et autres c. Pays-Bas : protection des sources des journalistes et secrets d’Etat

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Dans son arrêt de chambre, non définitif (1), rendu ce jour dans l’affaire Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. et autres c. Pays-Bas (requête no 39315/06), la Cour européenne des droits de l’homme dit : à l’unanimité, qu’il y a eu violation des articles 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) et 10 (liberté d’expression et d’information) de la Convention européenne des droits de l’homme concernant l’utilisation de pouvoirs spéciaux par les services secrets à l’égard de deux journalistes, M. de Haas et M. Mos, et à la majorité, qu’il y a eu violation de l’article 10 en raison de l’ordre de restitution de documents adressé à la maison d’édition Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V.

La Cour constate que la législation pertinente des Pays-Bas n’offrait pas de garanties adéquates concernant les pouvoirs de surveillance utilisés à l’égard des requérants, M. de Haas et M. Mos, tous deux journalistes, en vue de découvrir quelles étaient leurs sources. La Cour rappelle également l’importance de la protection des sources journalistiques pour la liberté de la presse dans une société démocratique, et l’effet négatif sur l’exercice de cette liberté que risque de produire une ordonnance de divulgation, et elle conclut que la nécessité d’identifier l’agent ou les agents des services secrets ayant fourni les documents confidentiels aux requérants ne justifiait pas l’ordre de restitution desdits documents.

Principaux faits

Les requérants sont une société à responsabilité limitée de droit néerlandais (Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V.), éditrice du quotidien à grand tirage De Telegraaf, ainsi que M. Joost de Haas et M. Bart Mos, journalistes. Ce derniers sont des ressortissants néerlandais nés respectivement en 1967 et 1963 et résidant respectivement à Bovenkarspel et Ridderkerk.

En janvier 2006, le journal De Telegraaf publia des articles de ces deux journalistes consacrés à des enquêtes de l’AIVD (les services secrets néerlandais), laissant entendre qu’il détenait des documents contenant des informations hautement confidentielles qui avaient été communiquées aux milieux criminels d’Amsterdam. Après que le service d’enquête interne de la police nationale lui eut ordonné de restituer les documents, la société requérante présenta une objection au tribunal régional de La Haye (« le tribunal régional ») et invoqua le secret professionnel pour ne pas divulguer ses sources. Elle allégua que l’étude des empreintes digitales figurant sur les documents pourrait conduire à identifier sa source journalistique. Le tribunal régional jugea que le droit protégé par l’article 10 (liberté d’expression et d’information) de la Convention européenne des droits de l’homme n’avait pas été violé dans le chef des journalistes étant donné que ceux-ci n’avaient pas été amenés à coopérer activement à l’identification de la source. Il estima en outre que la protection de secrets d’Etat justifiait l’atteinte au droit de protéger les sources journalistiques. La Cour suprême rejeta le pourvoi en cassation formé par la société requérante.

En juin 2006, les requérants engagèrent une procédure civile contre l’Etat pour se plaindre que M. de Haas et M. Mos avaient été placés sur écoute téléphonique et étaient surveillés, probablement par des agents de l’AIVD.
L’Etat refusa de confirmer ou de nier le recours à de telles mesures de surveillance. Les requérants alléguèrent toutefois que ces mesures étaient irrégulières car elles visaient en réalité les sources des journalistes.
La Cour suprême déclara finalement que la protection des sources journalistiques n’était pas un droit absolu et que le recours à des pouvoirs spéciaux n’était pas à exclure par principe.
En novembre 2006, MM. de Haas et Mos comparurent devant le tribunal régional pour y être interrogés en qualité de témoins dans une procédure pénale dirigée contre trois individus soupçonnés d’avoir divulgué des informations secrètes de l’AIVD. Ils refusèrent de répondre aux questions pouvant conduire à l’identification de la personne qui leur avait fourni les documents secrets de l’AIVD. Ils furent arrêtés pour inobservation de l’ordre d’un tribunal mais libérés quelques jours plus tard, après que le tribunal régional eut reconnu l’importance de la protection des sources journalistiques. Le tribunal régional jugea de plus qu’aucune question ne se posait sur le terrain de la sécurité de l’Etat étant donné que la disponibilité des documents en dehors de l’AIVD était connue des médias. L’un des trois individus fut condamné ; le jugement indiquait que les documents saisis dans les locaux de la société requérante avaient été examinés par l’Institut néerlandais de criminalistique mais qu’aucune empreinte digitale n’y avait été relevée.

Griefs, procédure et composition de la Cour

Invoquant les articles 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) et 10 (liberté d’expression et d’information), les requérants dénonçaient l’ordre qui leur avait été donné de remettre des documents susceptibles de conduire à l’identification de sources journalistiques, ainsi que le recours par l’Etat à des pouvoirs spéciaux.

La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 29 septembre 2006. Dans sa décision du 18 mai 2010, la Cour a rejeté la requête pour autant qu’elle avait été soumise par deux associations – Nederlandse Vereniging van Journalisten (association néerlandaise des journalistes) et Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren (association néerlandaise des rédacteurs en chef) – au motif que lesdites associations n’avaient pas été directement touchées par les questions litigieuses.

Une audience de chambre a eu lieu le 19 juin 2012 (voir retransmission).

L’arrêt a été rendu par une chambre de sept juges composée de :
Josep Casadevall (Andorre), président,
Egbert Myjer (Pays-Bas),
Corneliu Bîrsan (Roumanie),
Alvina Gyulumyan (Arménie),
Ineta Ziemele (Lettonie),
Luis López Guerra (Espagne),
Kristina Pardalos (Saint-Marin),
ainsi que de Marialena Tsirli, greffière adjointe de section.

Décision de la Cour

Articles 8 et 10

Utilisation de pouvoirs spéciaux

Bien que les questions soulevées par les mesures de surveillance soient généralement examinées sous l’angle de l’article 8 seul, elles sont en l’espèce si inextricablement liées à la question relevant de l’article 10 que la Cour s’est penchée sur l’affaire sous l’angle des deux articles concomitamment.

S’il n’est pas contesté qu’il y a eu « ingérence » dans l’exercice des droits de M. de Haas et de M. Mos découlant des articles 8 et 10, les parties sont toutefois en désaccord quant à la nature exacte de cette ingérence. La Cour admet que l’objectif de l’AIVD était de découvrir et faire cesser la fuite d’informations confidentielles en son sein, en identifiant la ou les personne(s) ayant fourni les documents secrets aux requérants. La Cour rappelle toutefois que l’« information identifiant une source » inclut, dans la mesure où cela risque de conduire à identifier une source, à la fois « les circonstances concrètes de l’obtention d’informations par un journaliste auprès d’une source » et « la partie non publiée de l’information fournie par une source à un journaliste » (2). Dès lors, la Cour estime que l’AIVD a utilisé ses pouvoirs spéciaux pour contourner la protection d’une source journalistique.

La Cour a ensuite recherché si l’ingérence était « prévue par la loi ». Pour remplir cette condition, la loi en question doit offrir une protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par les articles 8 § 1 et 10 § 1, tout particulièrement lorsque le danger d’arbitraire apparaît avec une netteté singulière du fait qu’un pouvoir de l’exécutif s’exerce en secret. En l’espèce, le fondement de l’ingérence en question était la loi de 2002 sur les services de renseignement et de sûreté (3). La Cour observe par ailleurs que cette ingérence était prévisible, en ce sens que les requérants ne pouvaient pas raisonnablement ignorer que le fait de publier des informations confidentielles authentiques recueillies illégalement auprès de l’AIVD étaient susceptibles de déboucher sur une mesure visant à découvrir la provenance desdites informations.

Enfin, la Cour s’est demandé si le statut de journaliste des requérants appelait des garanties particulières destinées à assurer une protection adéquate de leurs sources.

Contrairement à d’autres affaires (4), dans lesquelles les mesures de surveillance ne visaient pas à découvrir des sources journalistiques, la présente affaire se caractérise précisément par la surveillance ciblée des journalistes dans le but de déterminer l’origine de leurs informations. La Cour rappelle que, en un domaine où les abus sont potentiellement tellement aisés dans des cas individuels et pourraient entraîner des conséquences préjudiciables pour la société démocratique tout entière, il est souhaitable qu’un contrôle soit effectué par un juge ou une autorité indépendante compétente.

Cependant, dans le cas des requérants, l’utilisation de pouvoirs spéciaux a été autorisée sans contrôle préalable d’un organe indépendant pouvant empêcher ou faire cesser cette utilisation. De plus, un contrôle postérieur aux faits n’aurait pas été propre à rétablir la confidentialité des sources journalistiques une fois celle-ci anéantie. Dès lors, la Cour constate la violation des articles 8 et 10 du fait que la loi ne fournissait pas de garanties adéquates concernant les pouvoirs de surveillance utilisés à l’égard de MM. de Haas et Mos pour découvrir leurs sources journalistiques.

Ordre de restitution des documents

Il n’est pas contesté que l’ordre de remettre les documents s’analyse en une « ingérence » dans la liberté de la société requérante de recevoir ou de communiquer des informations, et que cette ingérence avait une base légale, à savoir l’article 96 a) du code de procédure pénale.
De plus, les documents soutirés à l’AIVD ont été conservés dans un coffre-fort qui n’a pas été ouvert pendant la procédure judiciaire, conformément à des modalités ayant une base légale (le code de procédure pénale) et préalablement approuvées par les requérants. L’ingérence litigieuse était donc « prévue par la loi ». Les parties s’accordent également à dire que les buts poursuivis par l’ingérence étaient à tout le moins la « sécurité nationale » et la « prévention des infractions pénales », donc des buts légitimes.

La Cour a ensuite recherché si l’ingérence avait été nécessaire dans une société démocratique, c’est-à-dire si elle correspondait à un « besoin social impérieux », si elle avait été proportionnée au but légitime poursuivi et si les motifs présentés par les autorités nationales pour la justifier étaient pertinents et suffisants.

La Cour observe tout d’abord que sans la protection des sources journalistiques, la presse pourrait être moins à même de jouer son rôle indispensable de « chien de garde » et l’aptitude des médias à fournir des informations précises et fiables pourrait s’en trouver amoindrie. Eu égard à l’importance que revêt la protection des sources journalistiques pour la liberté de la presse dans une société démocratique et à l’effet négatif sur l’exercice de cette liberté que risque de produire une ordonnance de divulgation, pareille mesure ne saurait se concilier avec l’article 10 que si elle se justifie par un impératif prépondérant d’intérêt public.

La Cour estime que la nécessité d’identifier l’agent ou les agents de l’AIVD ayant fourni les documents secrets aux requérants ne justifiait pas l’ordre de restitution des documents. En effet, l’identité de la ou des personne(s) en question aurait pu être découverte par la simple étude du contenu des documents et l’identification des agents qui y avaient eu accès. De plus, si la Cour admet qu’il était légitime que l’AIVD vérifiât si l’ensemble des documents soutirés avaient été retirés de la circulation, cela ne suffisait pas à justifier la divulgation de la source journalistique des requérants. La Cour relève à cet égard que de toute façon ce retrait ne pouvait plus empêcher les informations contenues dans ces documents de tomber entre de mauvaises mains, car elles étaient probablement connues depuis longtemps des individus qualifiés de criminels par les parties.

Enfin, la Cour observe que la remise effective des documents soutirés n’était pas nécessaire, car il aurait suffi d’une inspection visuelle visant à vérifier qu’ils étaient complets, suivie de leur destruction.
Dès lors, la Cour conclut que le Gouvernement n’a pas fourni de motifs « pertinents et suffisants » à l’appui de l’ordre de restitution des documents, et qu’il y a eu violation de l’article 10.

Satisfaction équitable (Article 41)

La Cour dit que les Pays-Bas doivent verser aux requérants 60 000 euros pour frais et dépens.

Opinion séparée

Les juges Myjer and López Guerra ont exprimé une opinion partiellement dissidente commune, dont le texte se trouve joint à l’arrêt.

(1) Conformément aux dispositions des articles 43 et 44 de la Convention, cet arrêt de chambre n’est pas définitif. Dans un délai de trois mois à compter de la date de son prononcé, toute partie peut demander le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre de la Cour. En pareil cas, un collège de cinq juges détermine si l’affaire mérite plus ample examen. Si tel est le cas, la Grande Chambre se saisira de l’affaire et rendra un arrêt définitif. Si la demande de renvoi est rejetée, l’arrêt de chambre deviendra définitif à la date de ce rejet.
Dès qu’un arrêt devient définitif, il est transmis au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe qui en surveille l’exécution. Des renseignements supplémentaires sur le processus d’exécution sont consultables à l’adresse suivante : http://www.coe.int/t/dghl/monitorin....

(2). Recommandation no R(2000)7 sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d’information, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 8 mars 2000.

(3). Article 6 § 2 a).

(4). Weber et Saravia c. Allemagne (no 54934/00), décision du 29 juin 2006.

Communiqué du greffe de la Cour

Bibliographie : Franciska Voorberg, « Le traitement juridictionnel du journalisme aux Pays-Bas », in Philosophie juridique du journalisme, Mare et Martin, 2011, p. 193-207.

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